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中美BIT談判對中國金融開放的影響以及上海應對策略研究
2017-03-06 16:46
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圍繞中美BIT談判,本課題開展了三方面研究:第一,分析美國《雙邊投資協定2012年范本(簡稱,美國BIT范本》,以及美國金融服務業準入負面清單;第二,分析中美BIT談判對中國金融開放的影響;第三,提出上海應對中美BIT談判和協議影響的思路和舉措。


一、美國金融服務業準入負面清單


(一)美國外資準入負面清單


《美國BIT范本》有三個附件,即外資準入負面清單。附件一,棘輪制條款(締約方今后只能放寬,不能加嚴);附件二,可以回退條款(締約方今后可以放寬或加嚴);附件三,金融服務業準入負面清單。


2012年《美國BIT范本》形成后,美國還沒有與任何國家以此為范本簽署BIT協定。在此之前,2005年美國與烏拉圭、2007年美國與韓國、2008年美國與盧旺達分別簽署了投資保護或自由貿易協定,均采用了外資準入負面清單形式。


這些協定中,美方給出了準入負面清單。①美國準入負面清單不符措施總數30條左右。美國-韓國自貿協定美方36條,美國-烏拉圭投資保護協定美方29條,美國-盧旺達投資保護協定美方30條;②金融服務業準入不符措施約占總量50%;③美國與不同國家的準入負面清單文本大體一致。究其原因,美國法律體系比較成熟穩定,支持了美國外資政策的穩定。


(二)美國金融服務業準入負面清單


據《美韓自由貿易協定》的美方文本附件三“金融服務業準入負面清單”,其主要特點有:


第一,美國金融服務業準入有18條不符措施。其中,“銀行及其他(保險除外)”不符措施14條,含銀行業9條、證券業2條、特別條款2條(第12條和第13條)、保留地方政府不符措施規定1條;“保險業”不符措施4條,含保險業2條,保留地方層面權利1條,保留以服務貿易總協定(GATS)為底線加嚴措施1條。


第二,金融業準入不符措施所涉義務和禁止類措施。不符措施所涉義務有5類,即國民待遇、金融機構市場準入、高管與董事會、最惠國待遇、跨境貿易等。其中,涉及“金融機構市場準入”有10條,占比重56%。如第1條“國民銀行的所有董事必須是美國居民,貨幣監理署董事中美國居民必須占多數”等。


美國金融業準入有4條禁止類措施(2條準入禁止,2條權利禁止)。第3條“聯邦法和州法都不允許通過外國公司分支機構在美國設立信用合作社、儲蓄銀行或是儲蓄協會(后兩者也叫存款機構)”;第6條“外資銀行不能加入美聯儲,因此也不能投票選舉聯邦儲備銀行的董事”;第9條“外資銀行不得在阿拉巴馬等州建立聯邦分支或代理處”。“保險業”有1條,第15條“外資保險公司的分支機構不能為美國的政府合同提供擔保。”


第三,美國證券和保險機構設立基本開放。證券業2條不符措施不涉及機構設立。美國證券業準入提到“受制于互惠測試”或“受制于互惠原則”概念。第10條“在美國行使債券發行契約的唯一受托人的職權受制于互惠測試”,第11條“美國政府債務證券一級承銷商的指定受制于互惠原則”。“互惠條件”(Reciprocity Conditions)是指外資金融機構要給予地方政府提供某些資金或貢獻,方能獲得準入許可。


美國保險業不符措施有4條,除2條保留措施,其他2條沒有涉及機構設立和股權限制等。不符措施所涉義務為“國民待遇”和“跨境貿易”。前述第15條和第16條“用聯邦擔保抵押基金建造船體的海上船只,當其價值的50%以上由非美國保險公司提供保險時,被保險人必須證明風險實質上源于美國市場。”


第四,美國金融業準入負面清單的有限透明度。其一,雖然美國金融業準入不符措施僅18條,但“銀行及其他(保險除外)”和“保險業”各有一條保留型不符措施,保留了地方層級的所有不符措施。美國是聯邦制國家,外國金融機構進入,不僅要面對聯邦政府的門檻要求,還要符合地方政府的門檻要求;其二,“保險業”還保留了以服務貿易總協定(GATS)為底線的政策加嚴的權利。


第五,外商投資金融業的國家安全審查。美國《外國投資與國家安全法案》和《外國人兼并、收購和接管規則》規定,集中審查影響“關鍵基礎設施”和“關鍵技術”的交易,以及可能導致外國政府或代表外國政府的實體控制某些行業的交易。金融業屬于“關鍵基礎設施”,外資進入需要通過美國國家安全審查,這是除準入負面清單外的一道重要門檻。


課題組也分析了TPP跨太平洋伙伴關系協定的美方文本“附件三”,含美國金融服務業準入負面清單17條,與《美韓自由貿易協定》相關內容基本一致。由此,美方金融業外資準入“底牌”是基本清晰的。當然這只是雙邊協定的美方承諾,外資企業能得到“國民待遇”或“最惠國待遇”等,在國民待遇下還有其他規則和門檻,在實踐中究竟如何,需要更多案例支持。


二、中美BIT談判和簽署對我國金融業發展的影響


中美BIT談判的核心影響是,促使我國從傳統的、內生型金融規則體系,向國際通行金融規則體系的轉變。這種轉變與我國開放型經濟、以開放促改革和形成國際競爭新優勢的大邏輯是一致的。具體影響有:

首先,對中國金融業基本定義和運營框架的影響。例如,外國金融機構是否包括“電子支付服務提供者”。外資負面清單不符措施內容與締約國法律的關系,如果存在不一致,究竟不符措施為先,還是相關法律為先。對“金融審慎例外”條款的理解。政府對政府、企業對政府的不同爭端解決機制,需要哪些具體規范,以及如何實施等

其次,對我國金融業外資政策和開放模式的影響。現有中美金融業外資準入負面清單范式差異較大。金融業準入禁止類措施差異也較大。美國有4條,銀行類3條,保險類1條。我國2條,都在證券業。

再次,對我國金融業運行機制和監管機制的影響。開展外資準入負面清單管理,關聯到政府相應管理模式的系統轉換。對外資準入“逐一審核制”轉變為“備案制 審核制”,進而加強政府事中事后管理。

三、上海應對中美BIT談判和協議影響的思路和舉措

未來2年,中美BIT雙邊投資保護協定簽署仍很有希望,因為這符合中美兩個國家的利益,有利于促進兩國企業互相投資。上海自貿試驗區應該做好準備,以提供新條款的壓力測試。相應的措施有:

第一,提升金融業規則制度的先進性,增加國際影響力。國際影響力是上海建設國際金融中心的“短板之一”。按傳統思維,提升金融業的國際影響力,主要依靠增加經濟規模和拓展經濟功能。在經濟全球化的環境下,率先實行 高標準的、開放、透明、可預期的規則制度,這種規則制度具有示范效應和溢出效應。一方面要對接國際通行規則,與中國國情相結合,通過實踐不斷驗證;另一方面,基于“創新、活力、聯動、包容”理念,努力成為國際金融新規則制定和實踐的參與者、引領者。

第二,不斷提升上海金融業開放度和開放水平。課題組設想,對比美國金融服務業準入負面清單,我國金融業開放還有空間。今后,可以完全對外資開放“證券業機構設立”和“保險機構設立”。同時,進一步規范“銀行業”外資機構準入,逐步開放“銀行業務”,逐步開放“證券業業務”和“保險業務”。逐步實現投資定義“寬口徑”,由外國直接投資向外國間接投資拓展,對接國際通行做法,結合我國實際,逐步開放“純金融領域”。

第三,發揮自貿試驗區作用,深入開展金融業負面清單管理。2016年10月,經全國人大審議通過,全國將實行“外資準入負面清單管理”。前期上海自貿試驗區的試點,主要在面上展開,重點領域有待深化。課題組建議,對接國家需求,可深化試點“金融服務業外資準入負面清單管理”。主要內容有:試行金融服務業進一步擴大開放措施;整合“外資準入負面清單管理”和“市場準入負面清單管理(內外資一致)”;探索金融業負面清單管理模式;完善金融業準入“備案制 核準制”和金融綜合監管。

第四,發展新金融服務,防范金融風險,確保國家金融安全。如互聯網金融、電子支付、后臺支持服務系統、金融業跨境服務等。新金融服務還伴隨混業經營。通過實踐,確定新金融服務的規則,以及開放政策。發揮“金融審慎例外”作用。金融審慎例外的措施種類有:有關保護金融消費者的措施;宏觀審慎監管措施,確保金融體制完整和穩定的措施。落實金融業國家安全審查制度,確保我國金融運行安全

第五,跨部門、跨領域系統集成,提高金融運行效率。運用大數據、“互聯網 ”、信息平臺等,將金融領域的信用體系建設、金融監管平臺建設等,與社會信用體系、產業預警體系、公共信用信息服務平臺、企業年度報告公示平臺、國際貿易“單一窗口”、事中事后綜合監管平臺等,更好地結合起來。加強政府監管部門之間信息共享,社會信息共享,提高信息透明度、可視化和工作效率,建立公開、公平、公正的市場環境。


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