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中國(上海)自由貿易試驗區金融創新措施復制推廣研究
2017-03-06 16:39
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自由貿易試驗區是中國進一步擴大改革和開放的重要制度安排,在這一制度安排中形成可復制可推廣的經驗是其重要目標。在上海自貿區這塊備受外界關注的“試驗田”里,金融領域的改革創新無疑最受矚目。這些改革創新目標的達成,難度高、風險大、涉及面廣,其試驗成果直接關系到能否有效應對國內外挑戰,直接關系到能否有效控制在向全國復制推廣上海自貿區經驗過程中的風險,這對于進一步扎實推進全面深化改革的意義十分重大。中國的改革大多不是采取“一步到位”方式,而是通過一個或一個以上的過渡環節分步進行,制度變遷總體上說屬于漸進式。在漸進式改革的進程中,“試驗區”往往是先行先試制度創新,觀察制度創新成效,評估風險,形成運行經驗的重要載體。自貿試驗區的創設,也帶有這一改革路徑的特色。上海自貿區金融制度創新復制推廣的路徑與特征

根據自貿試驗區金融制度創新復制推廣路徑的性質與特點,自貿試驗區金融制度創新的復制與推廣主要有三種基本路徑。第一種是依據空間屬性的不同進行的復制推廣。從區域同質性、復制便利性、風險易控性等角度來看,自貿試驗區金融制度創新復制推廣的空間路徑包括滬內區外、相關區域和全國范圍。第二種是依據復制推廣對象的屬性特點進行的復制推廣。按照內容屬性或完整程度,自貿試驗區經驗復制推廣路徑包括單項復制、子類復制與整體復制三種類型。第三種是根據授權的來源,可以分為兩種基本路徑:一是組織化的路徑,即在現有上海及新設自貿實驗區基礎上,由中央授權在更多區域進行復制推廣;二是自主復制的路徑,即一些地方受自貿試驗區建設成就的啟發與鼓舞,自主自為地學習、引進自貿試驗區改革中的制度成果或先進經驗。組織化路徑更多地是考慮自貿試驗區經驗復制推廣地區的經濟條件,忽視了經濟條件以外的因素,比如政府改革意識、政府管理水平等,因此,自主復制路徑可以與組織化路徑形成互補。三種路徑的實踐日益豐富,但并非完全獨立,而是存在相互交叉狀態。


從發展的進程來看,上海自貿試驗區在金融開放創新領域搭建了比較完整的制度框架,并已經形成了一個雖然發展深度不一,但寬度廣闊的經驗、措施和做法的譜系。隨著四地自貿區及新設7地自貿區大力推進制度創新深化、廣化和提升,將經驗、措施和做法的譜系歸納、總結、提煉和上升為制度成果的體系的條件日益成熟,從而為更多地區乃至全國的整體復制提供制度性成果。


從上海自貿區金融創新的復制推廣現狀來看,復制推廣路徑多元、層次豐富、涵蓋面廣、速度快,超出了一般試驗性制度創新的擴散速度,許多制度創新都是在不到半年的時間內復制推廣。由此可見,自貿區的試驗不是是否要改革和開發的方向性試驗,而是深化改革開放進程,試驗現階段開放風險底線的試驗,因此,自貿區成果的推廣和復制要有速度、深度和廣度。自貿試驗區的制度創新不但具有通過試點進行風險測試的功能,更具有在全國范圍內形成新的制度創新需求,為順利推行制度改革、擴大制度供給提供條件。從上海自貿區金融制度創新復制推廣的總體結構特征來看,復制推廣主要是在外匯管理、銀行業務、監管優化等領域;和上海國際金融中心建設相關聯的核心金融市場安排不在復制推廣的范疇。


二、上海自貿區金融創新復制推廣的障礙和風險


上海自貿區金融創新在取得復制推廣成績的同時,仍存在著障礙和風險,主要體現在以下幾方面:


其一,自貿區金融的改革開放與其他領域改革的復制推廣存在著差異,其需要更多地服從于中國整體的金融改革開放步伐,體現整體改革的方向。而金融市場牽一發而動全身,風險傳遞迅速。這些擔憂往往使得金融創新的進程既容易受到宏觀經濟金融環境的影響,又容易受到行業風險的沖擊,而變得難以預期。金融創新的進一步復制推廣既取決于自貿區試驗的成功與否,更與整個金融體系市場化的轉型和國際化競爭相關。


其二核心金融創新復制推廣停滯。上海自貿區金融開放的最重要內容就是在自貿區的企業和個人可以開立FT(free trade)賬戶,實現資金的跨境自由流動,但這一核心金融創新舉措的復制推廣進程停滯。從目前粵閩津三地自貿區的金融方案來看,選擇的都是限額內可自由兌換賬戶模式,而非FT賬戶。


其三,復制質量與風險防范問題。自貿區金融創新復制推廣,意味著有更多元資本進入金融領域,對區域乃至全國的經濟安全和產業安全將會產生一定的影響。金融開放涉及眾多的敏感領域,對國家經濟安全的影響可能比制造業更加深刻。因此,復制推廣需以確保經濟和產業安全為前提。同時,要提高風險防范意識,建立風險監測、防控體系。特別是在金融開放領域及金融制度復制方面,既要大膽借鑒,又要審慎對待。


其四,制度政策措施復制推廣的碎片化問題。上海自貿試驗區運行兩年多來,企業反映比較多的一個問題就是制度政策和措施的碎片化,由于沒有有效解決這一問題,新設的廣東、福建、天津自貿試驗區整體復制推廣了上海自貿試驗區制度框架和政策措施的落地路徑,所以無一例外也遭遇了同樣的碎片化問題。


三、粵閩津自貿區金融創新經驗分析


粵閩津自貿區創立一年多來,在金融領域積極創新,先后公布了相關金融創新案例,形成了各具特色的創新實踐。


福建自貿區金融創新的主要特色,主要在兩岸金融合作先行先試;優化自貿試驗區內金融機構準入制度;金融機構集聚,跨境離岸業務拓展;服務“一帶一路”上。
  廣東自貿試驗區金融創新特色主要體現在人民幣成廣東自貿區跨境收支主要貨幣,前海還率先開展了外債宏觀審慎試點;國內首批“電子證照銀行卡”展現“特區速度”,在全國首次實現了政務服務與金融服務信息應用渠道的貫通;粵港澳金融基礎設施互聯互通在珠海橫琴推出的全國首個跨境公交受理金融IC卡項目


天津自貿區金融創新最具特色的是融資租賃業務創新和支持京津冀一體化金融創新。融資租賃創新包括融資租賃類公司售后回租項下外幣支付設備價款、聯合租賃業務、支持融資租賃企業發展總部經濟和結算中心,更好地利用國際、國內兩個市場高效配置資源、拓展海外租賃保險等;支持京津冀協同發展,降低跨行政區金融交易成本


四、增強上海自貿區金融創新復制推廣績效的思路和舉措


自貿試驗區的制度創新不僅在逐步成熟的過程中得以復制推廣,同時自貿試驗區在發展中所形成的創新動能、制度優勢勢能,在與其他國家戰略協同的進程中,將通過發揮更大的區域聯動和全球城市功能的效能,實現輻射功能。


(一)加強自貿區金融創新與上海國際金融中心建設聯動,發揮自貿區金融的輻射推廣功能


與其他領域的制度創新不同,金融領域創新的復制推廣更多地受制于整體金融改革進程。于此同時,金融要素的集聚特征,也使得自貿區金融創新更多要通過其輻射功能發揮效應。


自貿試驗區改革與上海國際金融中心建設密切關聯。隨著自貿試驗區金融創新政策的逐步落實,金融服務實體經濟、服務投資和貿易便利化的能力將會進一步增強。運行兩年來,上海自貿試驗區金融開放和創新的制度和政策框架初步成型,應將這種先發優勢轉化為國際金融中心的輻射能力。其一,助推企業“走出去”和國際產能合作;其二,全力吸引各類金融機構總部入駐自貿試驗區;其三,加快自貿區金融市場建設;其四,率先實現在上海自貿試驗區內人民幣資本項下可兌換;其五,擴大金融開放,加強跨境金融合作。


(二)擴大自貿區核心金融制度創新的功能和試驗范圍


就當前來看,對自由貿易賬戶的試驗范圍和開放程度進一步拓寬,逐步放松相關管理變得尤為重要。其一應盡快實現FT賬戶與其他賬戶的聯網,消除聯通不暢的障礙。其二,應突出FT賬戶在風控中的優勢,同時在風控體系日趨成熟之后,提高賬戶使用的便利性。其三,擴大FT賬戶的使用范圍。加快依托FT賬戶的資本項目開放進程,在自貿區國際金融資產交易平臺、國際能源交易所等金融市場交易機制和金融產品設計中,運用FT賬戶。


(三)持續創新與復制推廣,形成上海自貿試驗區金融制度創新可復制、可推廣的新經驗


在新的自貿區實踐中將形成一批又一批可復制可推廣的經驗。但在自貿區金融創新的進程中,受制于當前監管體系的制約,制度落地速度慢,且碎片化。因此,從頂層設計的角度,應該與政府職能轉變的方向一致,擴大對自貿區金融監管授權和推動綜合監管試驗,更多的創新,才能為進一步復制推廣創造基礎。


同時,在已有的制度框架下,讓機構成為進一步金融創新的主體,及時總結市場主體在現有金融制度框架下的制度創新,積極促進并推廣市場主體創新業務模式。已有的制度創新要進一步擴大使用范圍,加快推進新金融機構設立。


(四)積極借鑒其他自貿區的金融創新經驗,共享創新成果


粵閩津自貿區在實踐中已經形成了各具特色的金融創新成果,上海自貿區建設中應密切關注其他自貿區的創新經驗,積極復制推廣,共享創新成果。借鑒廣東自貿區“電子證照銀行卡”金融創新,推進政務服務與金融服務貫通。借鑒天津自貿區融資租賃業務創新,拓展售后回租項下外幣支付設備價款業務、開展聯合租賃業務、海外租賃保險等創新業務,發展類金融服務。借鑒粵閩津區域一體化金融創新,加大金融服務長三角、長江經濟帶的能力。


(五)輻射推廣與合作引領:上海自貿試驗區金融創新復制推廣路徑拓展與 “一帶一路”戰略協同


上海作為“一帶一路”與長江經濟帶的交叉點,拓展其經濟金融的輻射功能是區域經濟發展的重要目標。“一帶一路”的建設需要“一帶一路”各節點城市發揮自己地優勢特色并對外輻射相互影響。可以通過積極搭建境外投資平臺,努力成為長江經濟帶企業“一帶一路”投資的橋頭堡;加快推進金融服務產品、渠道、模式等全方位創新,鼓勵區內企業與“一帶一路”沿線企業積極拓展對接合作的廣度和深度,助推國內企業在更高平臺參與國際競爭;將上海自貿試驗區在金融開放創新領域的多層次制度框架、措施和做法,在“一帶一路”沿線國家合作中復制推廣;發揮金融要素集聚的輻射效應等路徑,服務“一帶一路”戰略。


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