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2014/2015年上海改革形勢分析報告
2016-07-08 13:22
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一、2014年上海改革進展的總體評估

2014年是黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的元年,也是上海推進創新驅動發展的關鍵一年。在中央的堅強領導下,上海全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,堅持以改革統領全局,全面推進五位一體改革,努力當好改革開放排頭兵和科學發展先行者。從自貿試驗區到浦東綜合配套改革,從國資國企改革到投資體制改革,從文化體制改革到社會治理創新,從生態文明制度建設到農村改革,改革總體部署全面展開,以破竹之勢,在重要領域和關鍵環節向縱深推進,不斷取得重要突破。

(一)全面推進自貿試驗區建設,取得一批重要的階段性成果

一年來,自貿試驗區聚焦制度創新,著眼與國際投資貿易通行規則相銜接,加快形成一批可復制、可推廣的新制度,改革效應正在逐步釋放。一是以負面清單管理為核心的投資管理制度基本建立。修訂出臺了2014版負面清單,特別管理措施條款從2013版的190條減少到139條,調整率達26.8%。開展了外商投資、境外投資管理和商事登記等方面的一系列制度創新,投資便利化水平明顯提高二是以貿易便利化為重點的貿易監管制度有效運行。海關、檢驗檢疫、海事等口岸監管部門推出了60多項創新舉措,如先進區、后報關制度實施后,貨物進入區內倉庫時間平均縮短了2天至3天。啟動實施國際貿易單一窗口管理制度。探索建立貨物狀態分類監管制度。三是以資本項目可兌換和金融服務業開放為目標的金融創新制度有序推進。推出了自由貿易賬戶體系、投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、利率市場化、外匯管理改革等一系列金融創新舉措。四是以政府職能轉變為導向的事中事后監管制度初步形成。主要包括安全審查、反壟斷審查、社會信用體系、企業年度報告公示和經營異常名錄制度、信息共享和綜合執法、社會力量參與市場監督等6項制度,適應開放型經濟新要求的專業監管不斷加強。上海自貿試驗區日益受到海內外廣泛關注。自貿試驗區設立時企業近9000家,現在注冊企業已達2萬多家,一年新注冊企業的數量超過掛牌前23年的總和。目前,自貿試驗區已有27項改革措施在全國或部分地區復制推廣,投資管理、貿易便利化、金融和服務業開放領域23項措施及事中事后監管措施將在全國復制推廣,海關監管和檢驗檢疫制度創新將在其他海關特殊監管區域復制推廣。自貿試驗區的率先探索,為全國進一步深化改革開放發揮了引領示范作用。

專欄1  上海自貿試驗區:不栽盆景勇當苗圃

建立中國(上海)自由貿易試驗區,是國家在新形勢下推進改革開放的重大舉措,核心是堅持制度創新,探索形成與國際投資貿易規則相銜接的制度體系和監管模式,盡快形成一批可復制、可推廣的新制度。中共中央政治局委員、上海市委書記韓正在接受媒體采訪時指出,自貿試驗區不栽盆景,而是種苗圃,自貿試驗區所有的規則、所有的改革舉措都必須按照中央的要求,實現可推廣、可復制。不可推廣的、不可復制的,就像栽盆景的那種,不是自貿試驗區干的事情。可復制、可推廣,形象地說是種苗圃。如果改革試驗成功的話,對政府管理、監管模式將是重大改革突破。比如,辦一個企業以前從審批到登記注冊需要很長時間,現在自貿試驗區內需要的時間很短,這樣的效率就是制度紅利。

資料來源:根據新華網有關報道整理

(二)深入推進浦東綜合配套改革試點,在一系列重要領域取得積極突破

按照浦東能突破、上海能推廣、全國能借鑒的要求,啟動實施浦東綜合配套改革試點第四輪三年行動計劃,不斷取得重要進展。加強浦東綜合配套改革與四個中心建設的聯動。推進商業保理業務創新,深化票據中介業務等改革試點。推動航運衍生品發展。大力發展跨境電子商務,創新口岸監管模式。深化行政管理體制改革構建綜合監管模式,率先實施市場監管和知識產權兩個三合一改革。完善陸家嘴金融城管理體制,組建陸家嘴金融城理事會、咨政會。完善科技創新體制機制。深化科技投入機制改革,完善財政資金補改投(貸)機制。優化中小企業融資的風險分擔機制。深化集成電路產業鏈保稅監管試點,推進生物醫藥合同生產試點。健全城鄉一體化發展體制機制。有序推進農村集體經濟組織產權制度改革,全面開展農村土地承包經營權確權登記,創新農業經營體系。

(三)加快轉變政府職能,服務型政府建設不斷加強

按照兩高兩少兩尊重的要求,積極推進簡政放權。加強政府管理創新,最大限度激發市場和社會的活力。深化行政審批制度改革。繼續取消調整一批行政審批事項,加大行政審批涉及的評估評審清理力度。全面推進行政審批事項標準化管理,對審批事項制定業務手冊和辦事指南,促進審批流程規范化。積極推進權力清單編制,市發改委、楊浦區政府等率先公布了權力清單。推進政府機構改革。把原市城鄉建設和交通委員會重組為市城鄉建設和管理委員會,在原市交通港口局基礎上組建市交通委員會。創新政府服務管理方式擴大政府向社會力量購買公共服務試點,把為老、助殘、濟貧等服務項目納入購買目錄。加快發展電子政務,積極推動無紙化辦公,下大力氣促進部門信息共享。充分發揮“12345”市民服務熱線作用,加大問題督辦和考核力度。

專欄2  12345市民服務熱線:讓百姓急難愁解決更方便

201210月上海“12345”市民服務熱線開通運行,迄今已有兩年多時間。市民服務熱線將原有的上百條政務服務熱線整合在內,實行一號對外、集中受理、分類處置、統一協調、各方聯動、限時辦理的工作機制,對受理事項努力做到15個工作日辦結。相關區縣、部門及時妥善辦理來電事項并回復市民,同時將辦理結果反饋給市民服務熱線。凡是對屬于職責范圍內的事項推諉扯皮、不認真履行職責等搗糨糊現象,均納入市民服務熱線辦、市政府督查室和市監察局三位一體的聯動督辦會商機制。市監察局進行績效考核,重點對投訴類事項的解決率、處理效率及滿意率進行量化考核,結果納入市政府績效考核范圍。目前,“12345”市民服務熱線的知曉度和影響力不斷提高,已經成為市民參與城市管理的重要窗口,對于提高政府效能發揮了重要作用。

(四)著力優化轉型升級的制度環境,市場配置資源的決定性作用進一步發揮

針對轉型發展的體制機制瓶頸,大力推進改革創新,打造推動經濟轉型升級的新動力。深化營改增試點。把鐵路運輸、郵政服務、電信行業納入試點范圍,提升與全國改革試點的聯動效應。積極促進四新經濟發展。開展新技術、新模式、新業態、新產業企業實地調研,梳理出阻礙企業發展的43個瓶頸問題,目前已經解決23個,出臺了一批支持政策,其余問題正在抓緊研究解決。出臺促進互聯網金融產業發展的若干意見。加快科技創新體制改革加強科研項目資金管理,實施科技成果處置權和收益權改革等一批改革舉措。完成張江國家自主創新示范區第三輪擴區。開展重大科技活動知識產權評議,推行企業知識產權管理國家標準。全面推進投資體制改革出臺《關于進一步深化本市投資體制改革的實施意見》。最大限度縮小對企業投資項目的核準范圍,加大向區縣下放核準權限力度。改革外商投資和境外投資管理方式,對外商投資項目區別情況實行核準制或備案制,對一般境外投資項目實行備案制。進一步放寬市場準入,擴大服務業開放,清理和消除各類隱性壁壘。完善綜合監管體制。在浦東新區先行試點的基礎上,積極在中心城區推廣工商、質監、食藥監和物價執法“3 1”改革,以及專利、商標、版權執法監管三合一改革。加快社會信用體系建設積極推進各部門信用數據歸集,充實完善平臺功能。開通市公共信用信息服務平臺,發揮政府部門帶頭示范作用,擴大信用服務范圍。

(五)加快推進新一輪國資國企改革,多種所有制經濟共同發展局面逐步形成

去年年底,上海在全國率先出臺了《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》,今年以來又制定了一批配套細則,改革力度不斷加大。積極發展混合所有制經濟。出臺了推進混合所有制經濟發展的若干意見,明確了改革目標、路線圖和時間表。國盛與中電科、錦江股份與弘毅資本等一批重組項目集中簽約。加快國資流動平臺建設。國盛集團和國際集團兩家國資流動平臺已進入實質性啟動階段,目前資產清理和整合已基本完成,正在將部分上市和非上市公司的國有股權逐步劃入平臺公司建立企業分類監管體系。根據國有企業的功能定位和業務類別,將其分成競爭類、功能類和公共服務類三類,分類完善法人治理結構、制定考核辦法,明確不同類型企業管理者的薪酬結構和激勵模式。

專欄3  上海加快推進國資流動平臺建設

建立專業化的國資流動平臺,是推動國資國企改革的關鍵一招,也是具有戰略和長遠意義的一項基礎性改革。上海國際集團和國盛集團已成為上海市確定的兩個國資流動平臺,分別承擔金融類國資和產業類國資流動功能。目前,兩大集團在實體經營性資產剝離上進展順利,逐步轉型為單純的國有資本持有、運作、配置主體,承接國企股權流動等平臺功能。其中,國際集團已完成下屬浦發銀行收購上海信托股權,國泰君安收購上海證券、受讓華安基金股權,中國太保收購安信農保股權等舉措,并將一批類金融和地產企業整體轉讓上實集團。國盛集團已完成蔬菜集團與光明食品集團聯合重組、長江計算機與中國電子科技集團聯合重組、建材集團股權轉讓地產集團等工作。接下來,上海將結合國資流動平臺建設,加快完善國資監管體制,切實做到多管國資、放活企業、不管經營

資料來源:根據《東方早報》有關報道整理

(六)積極推進社會體制改革,社會更加和諧有序

緊緊圍繞保障和改善民生、促進社會公平正義,加快推進社會事業改革創新,努力探索一條與超大城市相適應的社會治理新路子。深化教育領域綜合改革。加快國家教育綜合改革試驗區建設,啟動高校考試招生制度改革試點,制定實施高校學科發展規劃,擴大高校經費使用自主權,率先整體通過國家義務教育均衡發展評估。深化醫療衛生體制改革繼續推進公立醫院改革,完善和推廣新建三級醫院管理運行機制,全面實施家庭醫生制度,啟動藥品帶量采購試點。完善社會保障和養老服務體系統一城鄉居民基本養老保險制度,建立城鄉居民大病保險制度,完善低收入困難家庭專項救助政策。深化社會養老服務體系,啟動老年照護需求評估試點。加強人口綜合調控制定實施結構調整、公共服務、城市管理三方面15項配套政策,堅持以合法穩定就業、合法穩定居住為基準,加強人口服務管理。優化社會組織發展環境。明確行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織可直接申請登記。此外,今年上海還開展了創新社會治理、加強基層建設重點課題調研,明確了加強基層建設的思路和舉措,為推進工作奠定了基礎。

專欄4  教育部和上海市政府共建國家教育綜合改革試驗區

20103月,教育部和上海市政府簽署了《教育部上海市人民政府共建國家教育綜合改革試驗區戰略合作協議》,支持上海在教育管理體制機制、人才培養模式和招生考試制度、教育對外開放等七個方面進行改革探索。201411月,教育部和上海市政府又簽署了為期7年的深化教育綜合改革戰略合作協議。雙方制定了深化上海教育綜合改革2014-2015年工作要點,重點在對接服務國家戰略和經濟社會發展、強化省級教育綜合改革統籌力度、提升人才培養質量、提升高校科技創新能力、深化教育管理體制機制改革等五大方面,實施一系列改革舉措。

目前,在各方共同推進下,上海教育綜合改革在不少領域已取得重要突破。比如,上海8所市屬高校試點實施骨干教師教學激勵計劃,明確要求教授、副教授必須為本科生上課。又如,上海積極深化高校考試招生制度改革,高考不分文理科,由原來“3 X”模式改為“3 3X”模式,即語文、數學和外語3門實行統一考試,再選擇3門科目參加等級性考試,受到積極評價。

資料來源:根據《文匯報》有關報道整理

(七)加大文化體制改革力度,文化創造活力不斷增強

圍繞國際文化大都市建設,以激發全社會文化創造活力為核心,深化文化體制改革,取得積極成效。推進文廣系統體制改革組建新的上海文化廣播影視集團,東方傳媒以國有股權劃轉方式與文廣集團實施整合,進一步推進資源優化重組,順應市場需求,釋放企業活力。推動傳統媒體向新媒體轉型。上海報業集團推出三大新媒體項目,即解放日報上海觀察、東方早報澎湃The Paper”項目以及互聯網金融信息服務平臺界面項目,探索傳統媒體和新媒體融合發展。優化公共文化服務體系推進社區文化活動中心專業化、社會化管理,鼓勵社會力量參與提供公共文化服務。推進公共文化服務云建設,整合各類文化資源,建設統一服務平臺。

(八)加快生態文明制度建設,可持續發展能力不斷增強

堅持人口資源環境相協調、經濟社會生態效益相統一,加快建立系統的生態文明制度體系。創新工業用地管理制度。出臺《關于進一步提高本市土地節約集約利用水平若干意見》,積極推進工業用地二次開發,實施土地利用全生命周期管理。加大低效建設用地減量化力度,倒逼產業結構調整。完善大氣污染治理機制。發布實施《上海市大氣污染防治條例》,大幅提高罰款限額,確立按日連續處罰制度。建立長三角區域大氣污染防治協作機制,強化重點領域污染聯合治理,落實會議協商、分工協作、共享聯動、科技協作等制度。推進環境第三方治理出臺《關于加快推進本市環境污染第三方治理的指導意見》和試點方案,加快推動由誰污染、誰治理誰污染、誰付費、第三方治理轉變。鼓勵綠色建筑發展。出臺《上海市綠色建筑三年行動計劃》,發布一批專門標準規范,本市綠色建筑數量位居全國前列。

(九)積極深化農村改革,城鄉一體化發展不斷加速

堅持城鄉一體、規范有序、農民受益,積極穩妥推進農村改革。深入推進集體經濟組織產權制度改革截至10月底已完成117個村的集體經濟組織產權制度改革,近10個鎮完成鎮級集體資產產權界定。完善農民宅基地置換試點政策,將高壓線、高速鐵路、高速公路等沿線重點區域優先納入試點范圍。堅持和完善農村基本經營制度全面開展農村土地確權登記,金山、奉賢成為全國率先全面完成確權登記的區級單位。在堅持依法自愿有償的前提下,引導農戶將承包地經營權向家庭農場和農民合作社有序流轉,發展適度規模經營。截至10月底全市共有糧食生產家庭農場2677戶,糧食種植面積達到37.9萬畝,均比上年底增長四成左右。

二、2015年上海全面深化改革面臨的形勢和基本思路

(一)2015年上海改革面臨形勢的總體判斷

新的一年,上海全面深化改革總體上面臨不少重大機遇,同時也面臨一些風險和挑戰,必須全面把握、統籌考慮、積極推進。

1、從國際看,隨著全球經濟深度調整,新一輪投資貿易規則加速重構,全面深化改革的要求日益緊迫

當前,世界經濟格局正在深刻調整,國際生產要素轉移出現新變化,新一輪科技革命和產業變革迅猛發展,互聯網技術、智能制造等新技術日新月異,給全球產業分工和協作體系帶來重大影響。特別是全球投資貿易規則正在醞釀重大變化,以發達國家主導的跨太平洋伙伴關系協議(TPP)、跨大西洋貿易與投資伙伴協議(TTIP)談判不斷推進,2015年有可能取得重要進展。這些外部環境的新變化,給中國全面深化改革提出了更高要求。面對形勢發展,中國不能當旁觀者、跟隨者,而是要做參與者、引領者,努力在國際規則制定中發出更多中國聲音、注入更多中國元素,以對外開放的主動贏得經濟發展的主動、國際競爭的主動。上海作為我國對接國際規則的制度高地,在新一輪改革總體戰略中占有重要地位,必須肩負起應有責任,率先先行先試,為全國改革開放發揮好試驗田的作用。

2、從國內看,隨著中國經濟進入新常態,改革日益步入攻堅期和深水區,全面深化改革的力度將進一步加大

2015年,我國改革發展將進入一個新的階段。首先隨著經濟發展進入新常態,過去高速增長時期的一些習慣性做法已經不再適用,唯有在更高層次推進改革,才能贏得制度紅利、實現持續發展。其次,我國全面深化改革將步入持續攻堅階段。通過十八屆三中全會后一年來的系統推進,目前五位一體的改革格局已經全面確立,一些重點領域改革思路已經明確,2015年將是深入推進、并取得重要突破的關鍵一年,國家在財稅體制改革、營改增、資源稅改革等一系列方面可能出臺重要舉措,許多改革事項推進都要形成階段性成果。第三,全國不少省市改革將進入全面加速期和成果擴散期,呈現全面開花星火燎原態勢。比如,國務院可能批準若干省市設立自由貿易試驗區,上海自貿區改革成果將加快復制推廣到其他地區,改革先發優勢有所弱化。面對全國深化改革的新形勢,上海如何當好改革開放排頭兵,需要認真研究、奮力推進。

3、從上海看,隨著創新驅動發展、經濟轉型升級深入推進,自身發展面臨的矛盾不斷凸顯,全面深化改革的任務更加繁重

對上海而言,2015年將是全面落實國家戰略、大力推進改革創新的關鍵一年,形勢比以往更加緊迫。一方面,國家對上海提出了更高要求。習近平總書記要求上海繼續當好改革開放排頭兵和科學發展先行者,加快向具有全球影響力的科技創新中心進軍,不斷提高城市核心競爭力。上海必須認真貫徹中央要求,全力貫徹落實,力爭取得重要突破。另一方面,上海自身發展轉型的要求更加迫切。盡管近年來經濟轉型升級取得很大進展,但體制機制上還存在不少亟待完善之處。特別是四新經濟發展的制度障礙仍有不少,科技創新制度環境有待健全,社會治理體制亟待進一步完善,生態文明制度建設尚需加強,這些問題都要通過深化改革來得到解決。總體上看,上海已經到了沒有改革創新、就沒有發展出路的關鍵時期,必須以百倍的勇氣,全力打好改革攻堅戰。

(二)2015年上海全面深化改革的基本思路

未來一年,上海深化改革將由啟動年布局年邁入落實年攻堅年。要繼續保持改革不停頓、開放不止步,全面貫徹中央對上海的新要求,進一步強化協同改革、系統改革,努力開創改革發展新局面,為全國推進新一輪改革開放作出更大貢獻。

1、在改革部署上,要把狠抓深化落實和集中攻堅作為首要任務

經過一年來的不斷推進,上海已經初步構建了系統的改革框架,出臺了一系列具有標志性、引領性作用的重大改革舉措,并在一些戰略性、綜合性領域形成了明確的改革思路。2015年,改革重心將由謀劃布局轉為集中攻堅,一批改革戰略謀劃要轉化為具體的改革項目。要在抓深化、抓推進、抓落地上下大力氣,進一步明確目標、明確節點、明確責任,確保取得實實在在的進展。比如,在加強基層社會治理創新、推進城鄉一體化發展、加快混合所有制經濟發展等方面,目前方向和思路已經明確,要加大推進力度,盡快取得顯著突破。在推進中要加強跟蹤評估,及時發現存在的問題,盡快加以解決。

2、在改革布局上,要進一步聚焦事關全局的關鍵領域

全面深化改革量大面廣,必須突出重點。要緊緊圍繞牽一發而動全身的全局性、綜合性問題,充分發揮自貿試驗區示范帶動作用,高舉浦東開發開放旗幟,全力加快推進。一是建設具有全球影響力的科技創新中心。針對科技創新和產業化中存在的突出瓶頸,加大改革創新力度,構建有利于激發創新活力的制度環境,更好地推動創新驅動發展。二是推動高水平對外開放抓住一帶一路戰略的重大機遇,加快自貿試驗區制度創新步伐,與國際投資貿易規則緊密銜接,加快構建開放型經濟新體制。三是進一步激發市場活力與社會活力。順應互聯網時代迅猛發展,加快構建有利于產業創新的制度環境,切實轉變政府職能,充分發揮市場配置資源的決定性作用。四是深化社會領域改革創新把促進社會公平正義、增進人民福祉作為改革創新的目的,加快社會事業改革,構建科學有效的社會治理體制。要通過重點領域改革,帶動全市面上改革深入推進,不斷取得更大進展。

3、在改革方式上,要更加注重協同推進和系統實施

改革創新是一項系統工程。新的一年,上海在全面深化改革的過程中,要進一步加強各方面的統籌聯動,充分發揮改革的協同效應。一是加強中央與地方的協同。特別是在自貿試驗區制度創新、全球科技創新中心建設、四個中心相關制度建設等方面,要密切加強與中央有關部委的溝通。二是加強相關部門的協同。不少綜合性問題靠單兵推進很難解決,必須加強各個部門的緊密銜接。比如,在構建四新經濟發展的制度環境上,需要產業、科技、財稅、土地等部門相互配合,合力推進。三是加強市與區的協同。市里要加強對全市層面改革的統一指導,明確推進思路和要求。在此前提下,鼓勵各區縣根據自身實際,充分發揮主動性和積極性,因地制宜推進改革,創造鮮活的改革經驗和做法。

4、在改革節奏上,要把握各類事項的內在特點和輕重緩急

各類改革進展情況和面臨問題不同,推進中不可能齊頭并進,要區分具體情況,把握改革節奏和方法。對于方向明確、已取得積極成效的改革,要堅持不懈加大推進力度,確保取得更大突破,對已經形成的經驗要及時推廣;對于涉及面廣、需要中央層面決策的改革,要密切加強與國家有關部委的對接;對于認識不夠統一、面臨突出問題的改革,要抓緊研究制定方案,盡快突破。在推進中,對于改革可能的風險要有所預判,制定前瞻性的應對措施,最大限度減少不確定因素,把握改革的戰略主動權。

三、2015年上海全面深化改革的十大建議

2015年是上海全面深化改革、推進依法治市的關鍵之年,是全面完成十二五規劃的收官之年。要堅持以改革統領全局,強化法治思維和法治方式,持續全面加大改革創新力度。建議重點推進十大改革工程:

(一)深入推進自貿試驗區建設

目標設定:貫徹中央領導對自貿試驗區建設的新要求,與國際投資貿易規則緊密銜接,進一步加大先行先試力度,加快建設具有國際水準、開放度最高的自貿試驗區,打造改革新高地,樹立開放新標桿。

舉措建議:(1)加快自貿試驗區經驗的復制推廣。及時加強對自貿試驗區制度創新成果的總結,為外省市復制推廣自貿試驗區經驗提供參考。鼓勵各區縣結合自身需求,將投資管理、貿易監管、金融創新、事中事后監管等領域的改革事項在面上推廣實施。加強浦東綜合配套改革與自貿試驗區建設的聯動,積極推動自貿試驗區擴大開放措施向浦東新區輻射推廣。2)進一步深化重點領域制度創新。加快投資管理制度創新,深化外商投資和境外投資管理制度改革,推進內外資企業一致管理。按照一線放開、二線安全高效管住的要求,深化貿易便利化改革,形成標準化的制度規范,實行貿易狀態分類監管試點,拓展國際貿易單一窗口功能。加快人民幣資本項目可兌換步伐,擴大人民幣跨境使用,放寬境外融資條件,推動金融服務業對內對外開放。完善事中事后監管制度。3)抓緊推出一批新的改革事項。高度關注國際經貿規則的新動向,對照中美BITTISATPPTTIP等談判最新進展,前瞻性地推出一批制度創新舉措,為我國制定對外開放政策提供依據,充分發揮自貿試驗區在國家新一輪開放戰略中的作用。

(二)加快建設具有全球影響力的科技創新中心

目標設定:順應全球開放創新、協同創新的科技發展趨勢,積極整合國內外科研資源,圍繞產業鏈部署創新鏈,著力破除制約創新活力發揮的體制機制瓶頸,為推進全球科技創新中心建設營造良好的制度環境。

舉措建議:加大全市統籌指導和協調推進力度,努力構建各部門、各單位協同推進的科技創新體制機制。1)構建鼓勵和促進科技創新的體制機制。健全以企業為主體、市場為導向的技術創新體系,支持企業主導開展產學研協同創新,引導高校、科研院所與企業合作研發,大力促進科技成果產業化。加大對創新型中小企業的支持力度,引導外資研發中心融入本地創新網絡。充分發揮張江國家自主創新示范區的支撐帶動作用,培育具有區域特色的創新集群。2)強化科技創新的服務支撐體系。強化知識產權保護制度,創新知識產權融資服務,開展知識產權證券化、技術特許權交易、知識產權拍賣等交易。完善鼓勵天使投資、風險投資的稅制安排,加大資本市場對科技創新的支持力度。鼓勵發展成果轉化、產業促進服務等中介機構。3)面向全球提升創新資源配置能力。鼓勵優勢企業并購海外創新資源,在海外設立研發中心,支持企業在前沿領域建立國際技術研發同盟,吸引跨國公司在滬設立研發機構,積極參與全球新興技術標準制定。4)完善集聚優秀人才的政策。實施更加開放、靈活的人才引進和流動政策,積極引進海外留學歸國人才,鼓勵科研人才到企業兼職或創辦企業。健全人才評價激勵機制,完善企業股權激勵制度。

(三)加強政府改革建設

目標設定:按照兩高、兩少、兩尊重的要求,加快轉變政府職能,提高依法行政水平和服務效率,努力建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府,不斷提高政府治理現代化水平。

舉措建議:(1)努力打造法治政府。充分運用法治思維和法治方式,確保政府工作在法治軌道上運行。要健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。積極推進建立權力清單制度,堅決消除權力設租尋租空間。深化行政執法體制改革,加強行政執法和刑事司法的銜接。2)加快轉變政府職能。關鍵要在上下功夫。一方面,加大簡政放權力度。特別是深化行政審批制度改革,減少涉及投資、創新創業、高新技術服務等領域的審批事項,大力推進行政審批標準化管理。另一方面,強化事中事后監管。將自貿試驗區形成的六項監管制度在面上推廣。推動郊區縣成立市場監管局,將原工商、質監、食藥監、物價四部門職責整合運作。3)創新政府服務管理方式。更多地運用市場化、社會化、信息化方式提高行政效率。加強政府效能建設,研究相應管理辦法和評估方案。擴大政府向社會力量購買公共服務范圍。加快發展電子政務,下力氣推動各部門政務平臺互聯互通,擴大政府數據資源向社會開放,探索大數據應用服務。

(四)深化浦東綜合配套改革

目標設定:全面承接自貿試驗區制度創新輻射效應,促進自貿試驗區與浦東綜合配套改革緊密聯動,努力營造市場化、國際化、法治化的營商環境,充分發揮浦東綜合配套改革在全國的先行先試作用和示范帶動作用。

舉措建議:將自貿試驗區在投資貿易便利化、服務業開放、金融創新、事中事后監管等方面的經驗做法,在浦東新區進行更為充分的試驗,發揮兩大改革的聯動效應。1)加快構建促進科技創新的體制機制。進一步優化創新創業環境,將浦東創建成為科技創新資源最為集聚、科技創新成效最明顯、最具創新活力的區域之一。要創新科技投入機制,完善科技金融等服務體系,探索促進科技成果轉化的有效機制,完善促進高新技術產業發展的政策體系。2)加快推進政府管理創新。正確處理政府、市場和社會的關系,依法履行政府職能。深化行政審批制度創新,完善市場準入和工商登記制度改革,推進政府信息共享和信用體系建設。3)加快推進城鄉一體化發展。深化農村綜合幫扶機制,探索建立經濟相對薄弱村的造血平臺。基本完成農村土地承包經營權確權登記。有序推進農村經營性集體建設用地流轉。

(五)進一步完善產業轉型升級的制度環境

目標設定:順應互聯網時代全球產業變革的要求,著力完善市場機制和市場體系,加快推進產業體制機制改革,加快形成適應服務經濟發展要求的制度環境,為充分發揮市場配置資源的決定性作用提供有力支撐。

舉措建議:(1)進一步完善市場機制。大力培育多元化的、獨立平等的市場主體,提高國有企業活力和競爭力。清理妨礙統一市場和公平競爭的各種規定及做法,構造公平開放透明的市場規則。完善主要由市場決定價格的機制,縮小政府定價范圍。2)加快構建現代市場體系。構建與上海國際貿易中心地位相匹配的、內外貿一體化的商品市場體系。打造一批具有國際影響力、有定價中心地位的要素市場,完善要素市場的價格形成機制。大力發展專業服務業,加快建設面向國內外的專業服務基地。3)加強社會信用體系建設。進一步加快市公共信用信息服務平臺建設,推動跨領域、跨部門信用信息共享和應用。加快完善覆蓋各行業的誠信系統,積極推進社會信用系統在各部門間的聯網、共享、共建。4)構建符合四新經濟要求的制度體系。順應互聯網金融、供應鏈平臺等新型業態的發展,建立跨界行業的準入及監管機制。深化營業稅改征增值稅試點,密切跟蹤鐵路運輸、郵電通信等行業營改增試點運行情況,研究完善相關試點政策。加快擴大金融服務、航運服務、商貿服務、專業服務等領域的開放。5)深化投融資體制改革。系統性、全流程改革企業投資管理,進一步落實企業投資自主權。合理界定政府投資范圍,規范政府投資行為。建立規范的地方政府舉債融資機制。鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。

(六)深入推進國資國企改革

目標設定:堅持市場化、專業化、國際化的導向,以深化國資改革帶動國企改革,加快構建規則統一、權責明確、分類分層、規范透明的市屬經營性國資監管全覆蓋體系,進一步增強國有經濟的活力、控制力和影響力,促進國有經濟與其他所有制經濟共同繁榮發展。

舉措建議:(1)積極發展混合所有制經濟。主要通過三種途徑:推進國有企業公司制股份制改革,推動具備條件的企業集團加快整體上市或核心業務資產上市;推進企業開放性市場化雙向聯合重組,支持國有企業引入具有技術、管理、市場資源的戰略投資者;鼓勵符合條件的企業實施股權激勵和員工持股。2)加快建立公開透明規范的國資流動平臺。深入推進國際集團、國盛集團戰略轉型,完善國資流動平臺規范運作機制,按計劃推動部分整體上市公司,以及部分多元改制企業國有股權進入平臺公司。3)加強國有企業分類監管。根據不同類型企業的功能定位,細化分類考核指標。完善董事會、監事會制度建設,拓寬外部董事、外派監事的來源。落實董事會用人權,探索建立職業經理人制度。完善國有企業激勵約束機制。

(七)創新社會治理和城市管理體制

目標設定:順應社會結構深刻變化,著眼于維護最廣大人民根本利益,最大限度增加和諧因素,增強社會發展活力,進一步強化系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,構建符合超大城市特點的社會治理和城市管理新模式,確保城市安全有序、社會和諧穩定。

舉措建議:(1)加強基層基礎建設。社會治理關鍵在基層,重心在基層。要進一步明確街道職能定位,把街道工作重心更多地轉移到公共服務和公共管理上。為此,要堅持重心下移和資源下沉,賦予街道更大的管理權限。同時,健全以居委會為主導,居民為主體,業委會、物業公司、社會組織、居民群眾等共同參與的治理架構,構建社區協商共治平臺。2)積極培育和發展社會組織。積極發展公益性服務組織,有序發展基金會組織,培育社區志愿服務類、慈善公益類、生活服務類、社區事務類、文體活動類等社會組織。完善社會組織扶持政策,加大政府購買服務力度,健全社會組織人才培養政策措施。積極發展樞紐型社會組織。3)全面推進司法改革試點。完善司法人員分類管理制度,突出法官、檢察官在司法工作中的主體地位。健全法官、檢察官及司法輔助人員職業保障制度。完善司法責任制,推行主審法官、主任檢察官辦案責任制。探索建立省以下法院、檢察院的法官、檢察官省級統一管理的體制。探索建立省以下法院、檢察院經費省級統一管理的機制。4)完善城市綜合管理體制機制。推進網格化管理與大聯動、大聯勤、“12345”市民服務熱線的整合互動,引導各方通過“12345”市民服務熱線、市民巡訪、網絡媒體等渠道發現問題,建立包括城管、公安和條線部門派駐隊伍在內的聯動處置機制。推進區縣城管執法體制改革。

(八)加強文化和社會事業改革創新

目標設定:立足于確保公益、促進均衡、激發活力,深化社會事業改革創新,加大文化體制改革力度,更好滿足人民群眾日益增長的需求,提升文化和社會事業發展水平。

舉措建議:(1)大力推進文化體制改革。一方面,進一步完善公共文化服務體系。推進公共文化服務云建設,加強公共文化機構專業化、社會化管理,充分發揮市民文化協會等作用,吸納更多主體參與公共文化建設。另一方面,積極推進文化產業機制創新。深化報業集團、文廣集團內部機制改革,支持小微文化企業發展。鼓勵支持文化企業上市和債券融資,鼓勵和引導各類文化產業投資基金落戶上海。2)全面推進教育綜合改革。引導高校建立現代大學制度,推動高等教育人才培養模式和教育教學改革,加強高校重點學科建設。實施新的高中學業水平考試制度,開展學生素質綜合評價。促進義務教育優質均衡發展,推廣學區化、集團化辦學模式。鼓勵社會力量捐資、出資辦學。積極引入海外著名教育資源,打造高端教育品牌,提升教育國際化水平。3)深化醫藥衛生體制改革。積極推進公立醫院改革,加強政府對公立醫院投入與成本核算。按照合理分級診療模式,加強全市醫療資源縱向整合。做實社區衛生服務機構,全面推行家庭醫生制度。鼓勵社會資金投向多元醫療需求服務領域。加快國際醫學園區建設與運營。

(九)完善城鄉一體化發展體制機制

目標設定:著眼于消除城鄉差距,打破城鄉二元分割的制度障礙,努力轉變農村生產生活方式,推動公共資源配置向郊區傾斜,加快形成城鄉一體化協調互動的發展新格局,讓農村居民平等分享現代化建設的成果。

舉措建議:(1)充分發揮新城、新市鎮的帶動作用。在加快新城發展的同時,進一步強化新市鎮的集聚功能,提升產業、公共服務等方面輻射能力。根據人口規模、實際需求而非行政級別,合理配置鎮的功能設施。2)推進農村集體經濟組織產權制度改革。重點推進村級集體經濟組織產權制度改革,并在有條件的地方探索推進鎮級產權制度改革試點。完善改制后集體經濟組織的治理結構,健全集體資產監管體制和運營機制,建立成員財產性收入長效增收機制。3)深化農村土地制度改革。基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證。鼓勵和支持承包土地向家庭農場、農民專業合作社和專業大戶流轉,發展多種形式的適度規模經營。有序推進集體經營性建設用地流轉。因地制宜推進宅基地歸并、置換。4)構建新型農業經營體系。推進家庭農場社會化服務體系建設,引導農場經營者建立區域性家庭農場合作組織,實行生產資料統一采購,降低農業生產成本。支持家庭農場與合作社、專業大戶和農業企業等開展多種形式合作。

(十)加快生態文明制度建設

目標設定:著眼于建設生態宜居城市,加快構建系統有效的生態文明制度體系,形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式,推動綠色發展、循環發展、低碳發展。

舉措建議:(1)加快推進生態紅線劃定。按照應保盡保的原則,科學合理開展生態紅線劃設工作,對不同區域實施分級分類管控。完善生態補償機制,強化生態保護的激勵機制。2)完善建設用地減量化政策。綜合運用環保、能耗等手段,加大低效建設用地減量化力度,創新工業區二次開發機制,完善土地利用全生命周期管理制度。3)加大環境監管執法力度。明確區縣環境監管執法責任,落實區域限批、聯合執法等措施,加大違法行為懲處和曝光力度。出臺一批環保標準和規范,為加強監管執法提供支撐。4)完善節能環保的市場化交易制度。大力推進環境污染第三方治理,聚焦污水處理、有機廢氣治理、除塵脫硫脫硝等重點領域,深入推進試點。深化合同能源管理,積極發展碳排放交易、排污權交易。

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