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上海城市生活垃圾分類管理難點與對策研究
2019-05-06 14:44
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自2011年以來,上海推進以干濕分類為基礎的“2 X”的居民生活垃圾分類已經7年。垃圾分類的試點小區從最初的100個擴大到如今的1萬多個居住區,500多萬戶家庭,日均約2400噸濕垃圾經分類得到了資源化再利用,全市生活垃圾從2011年日均焚燒、填埋18902噸下降到2016年的16491噸。可以說上海的生活垃圾分類工作推進迅速、垃圾減量成效較顯著,但是這些分類減量的成果大多源自于社區雇傭的保潔員對垃圾進行的二次分揀。居民實際的分類參與率和分類正確率都比較低,這使得政府推進垃圾分類的成本居高不下,成為上海生活垃圾分類持續推進的現實障礙。

垃圾分類是一項系統工程,這已經成為一種共識。但是系統性對垃圾分類管理的核心價值及其難度在上海實際推進生活垃圾分類的過程中并沒有引起足夠的重視,這使得上海的居民垃圾分類呈現出許多內在的矛盾與沖突。

首先是居民垃圾分類的“名不正言不順”。垃圾分類作為一項需要全民參與的活動,沒有法律層面對居民垃圾分類責任的界定和落實責任的強制措施,導致社區基層組織在動員組織居民方面“名不正言不順”,缺乏真正的監督管理居民垃圾分類的能力,不敢“動真格”。這就使得垃圾分類的參與者只停留在一部分社區活動的積極分子和對綠色賬戶積分感興趣的居民,而大部分居民的參與難以保障,甚至因“劣幣驅良幣”的問題,社區垃圾分類質量難以保證。

另一方面,由于垃圾分類主體責任界定的缺失,環衛部門難以真正對不分類或者分類不到位的社區甚至居民采取有效的強制措施,這就引起了系統的第二個問題,即社區垃圾分類質量與分類收運標準的矛盾。垃圾分類一直身陷“混合收運”的社會輿論,不僅是因為分類運輸能力無法匹配分類試點小區擴張速度,導致“先分后并”的現象,也是因為分類運輸難以做到“名實相符”,這與政府在服務采購的作業定額核算上的難題有關。當前的分類運輸只能做到以干濕垃圾桶為標準用不同車輛分別運輸,而不是以垃圾分類內容與質量為標準。而后者的實現顯然需要依托對社區居民垃圾分類主體責任的清晰界定和環衛作業單位對社區垃圾分類質量的監管能力。

在這種情況下,為了保證垃圾分類減量目標的實現,社區往往過度依賴保潔員對垃圾的二次分揀,但這又偏離了對居民源頭分類的路徑選擇,形成惡性循環。而政府對二次分揀的補貼,不僅是對居民作為垃圾分類責任主體的扭曲,而且使垃圾分類的運行成本居高不下。與此類似的是“綠色賬戶”對居民的有限物質激勵與居民垃圾分類責任意識培育之間的矛盾。

最后是垃圾分類處置能力不足與綜合利用體系不健全,加上試點小區鋪開過于快速,使得系統不配套的這些矛盾被不斷放大,甚至成為社會的固化印象,認為上海尚不具備垃圾分類的條件。

可以說,上海生活垃圾分類存在的問題實際上是一系列連鎖反應和相互影響的過程。某個環節的不足在系統的影響下,會導致其他環節的無法作為或者作為無效。

因此,系統性是生活垃圾分類的核心與難點。垃圾分類某個環節的成功不是真正的成功,只有系統的成功才是真正的成功;僅有政府不計成本的投入也不可能成功,只有政府、市場、社會各方主體協同配合使得系統能在較低成本有效運行才是可持續的成功。

從其他世界特大型城市垃圾分類管理的經驗來看,東京以及日本其他城市的垃圾分類大多是依靠國家在關鍵和普遍問題上的制度供給結合地方自治實現的。臺北的垃圾分類模式則是自上而下推進垃圾分類模式的典型,以系統的細致的制度設計和嚴格的懲罰機制作為保障。

從東京臺北等世界特大型城市的垃圾分類管理經驗,結合上海生活垃圾分類存在的問題,可以認為造成上海生活垃圾分類管理系統性難題的根源來自兩方面。一是上海垃圾分類試點的推進機制,二是對垃圾分類的定位偏差。

2011年以來上海開始推進的新一輪居民生活垃圾分類減量工作,采取的是各區縣同步推進試點小區分類減量,并期望通過區縣、街鎮層面的實踐,摸索出可復制推廣的模式和方案,再由點到線到面推進。因此,可以認為,上海的生活垃圾分類采取的是自上而下和自下而上結合的推進機制,但上海的生活垃圾分類不管是自上而下還是自下而上都是不徹底的,具有先天性缺陷。

垃圾分類的自上而下推進需要依靠對垃圾分類的系統的頂層設計和實施方案,而上海垃圾分類的自上而下推進,更多的是體現為提供分類標準、分類設施、分類的財政補貼,缺乏在提供普遍性問題的解決方案上的制度設計以及對垃圾分類各利益相關主體的權利責任界定和落實這些內容的制度,甚至某些補貼政策在一定程度上偏離了居民垃圾源頭分類的初衷,導致自相矛盾。加上作為主管單位的環衛部門在組織動員社區層面缺乏能力,而現有垃圾分類減量的管理工作依據的是部門規章,對環衛主管部門以外的其他部門的約束能力有限,部門難以協同,制度執行力不足,使得自上而下的推進難以真正實現。

另一方面,自下而上的推進垃圾分類需要強大的自治基礎。而在上海,區縣政府并沒有自治能力,居民也沒有自治的傳統,在頂層制度供給不足的情況,基層政府部門缺乏真正的能動性和可作為空間,很難自下而上地形成真正的可推廣的垃圾分類模式,這也是為什么當前上海確實有些社區的垃圾分類做的很好,但是卻難以復制推廣的原因。加上由點到線到面的推進方式,特別是過于注重垃圾分類試點小區的面上推廣,導致垃圾分類不同環節難以實現有效銜接與配合,甚至出現不同環節互相掣肘,不僅使運行成本居高不下,而且使得居民垃圾分類的導向游移。

除了推進機制的問題之外,上海垃圾分類系統性問題更深層次的原因在于定位的偏差。將垃圾分類定位于城市環境管理問題,并由市容環衛部門主導推進,是對垃圾分類的社會價值以及對其實踐難度的認識不足。

事實上,不同于日本、臺灣等發達社會,垃圾分類在中國、在上海不是一個簡單的環境問題或是管理問題,而是一個治理問題,是一個政府、市場、社會協同治理的問題。發達國家和地區具有良好的社會治理基礎,而我國當前正處于轉型期,社會發展嚴重滯后,傳統的社會規則被打破,新的社會規則又沒有普及,而在高速經濟增長背景下,居民的拜金主義和對公共事務的漠不關心,以及嚴重缺乏組織化都是推進垃圾分類的現實障礙。這是我國與發達國家和地區推進垃圾分類之間的本質差別。

因此,雖然環境目標是垃圾分類的重要目標維度,但是,對于上海來說,垃圾分類的社會意義遠大于其環境意義,而這部分社會意義的捕獲需要依靠并保障垃圾分類過程的居民參與。因此,需要認識到上海在推進垃圾分類過程中還承擔著特殊的功能,即重新組織社會,培育現代公民。而這既是上海生活垃圾分類需要承擔的特殊使命,也是上海生活垃圾分類的必由之路。

基于上述分析,本研究提出了系統優化上海城市垃圾分類管理的建議。一是對居民垃圾分類的強制性法律義務的界定,并利用差別化的垃圾收費制度強制落實居民的垃圾分類責任。二是從城市生態文明建設的角度重新定位垃圾分類并配置資源,圍繞社區自治能力培育推進社區垃圾分類,捕獲垃圾分類的社會價值。三是基于系統的角度重新細致地研究生活垃圾的居民源頭分類走到哪一步,以形成能促進居民參與并實現有效監管的社區垃圾分類。四是對分類收運環節的服務轉型與賦權。五是以“末端帶前端”,以區域整體測試并有序推進居民垃圾分類。六是將全成本核算納入城市垃圾分類管理的決策程序。

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